铁木真作为一个开拓者，他只需要用掠夺的方式来保持国家内部的经济与政治平衡就可以，但他打下的疆土却需要继任的窝阔台来稳定，不过蒙古内部之中对于这广大占领区的意见却极不统一。
有一个名为别迭的蒙古贵族，竟然主张将所有的百姓都赶出城市，然后将城市改为牧场，而且他的建议还得到了许多蒙古贵族的一致赞同。
耶律楚材曾经辅佐铁木真时，因铁木真的大部分时间都是在征战，很多治理的政策都不适合用于当时的环境，眼见着诸多的蒙古贵族和将领们四处掠夺，毫不在乎民生，他便觉得十分痛心，于是便频繁地跟窝阔台这个未来的继承人进行沟通，并且取得了不错的效果。
此时见到朝中意见分歧较大，耶律楚材便顺势提出了自己的想法，他主张将所有的占领区设置为十路十路课税所，设置了十路正副税使负责天下赋税，并且从金朝的旧臣中挑选了税所的属员，这些人虽然不算特别廉洁，但在当时的情况下，已
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